Nareszcie dopuszczalne stanie się elastyczne ustalanie wysokości opłaty za gospodarowanie odpadami komunalnymi poprzez łączne zatosowanie wskazanych w ustawie kryteriów (liczby mieszkańców, ilość zużytej wody, powierzchnia lokalu).
W ostatnim czasie rozpędu nabiera, zapoczątkowana ustawą z dnia 1 lipca 2011 r. o zmianie ustawy o utrzymaniu czystości i porządku w gminach oraz niektórych innych ustaw (Dz. U. Nr 224, poz. 1337), „rewolucja śmieciowa”. W Dzienniku Ustaw ukazują się kolejne akty prawne, kształtujące nowy system gospodarki odpadami komunalnymi, a organy administracji i sądy administracyjne rozpoczęły tworzenie dorobku orzeczniczego w tym zakresie.
Istotne zmiany
I tak, najważniejszym (i też najbardziej chyba oczekiwanym przez samorządy) aktem prawnym, jest bez wątpienia nowelizacja ustawy o utrzymaniu czystości i porządku w gminach z dnia 25 stycznia 2013 r., która w dniu 13 lutego 2013 r. została podpisana przez Prezydenta RP. Ustawa wejdzie w życie po upływie 14 dni od dnia ogłoszenia. Do najważniejszych zmian należy bez wątpienia zmiana (skromna od strony brzmienia przepisu, bo polegająca na dwukrotnym zastąpieniu spójnika “albo” spójnikiem “lub”), art. 6j ust. 1 ustawy. Dzięki tej zmianie możliwe stanie się, postulowane od jakiegoś już czasu przez środowiska samorządowe, bardziej elastyczne ustalanie wysokości opłaty za gospodarowanie odpadami komunalnymi, poprzez łączne zatosowanie wskazanych w ustawie kryteriów (liczby mieszkańców, ilość zużytej wody, powierzchnia lokalu). Dotychczasowe brzmienie przepisu art. 6j ust. 1 uniemożliwiało łączne zastosowanie tych kryteriów.Zdaniem samorządów poprzedni stan prawny nadmiernie ograniczał swobodę uchwałodawczą i nie pozwalał na uwzględnienie lokalnych potrzeb i uwarunkowań. Większa “paleta możliwości” w określaniu zasad ustalania opłaty przez radę gminy, wynika też z dodanego w art. 6j przepisu ust. 2a, zgodnie z którym stawki opłaty można zróżnicować w zależności od powierzchni lokalu mieszkalnego, liczby mieszkańców zamieszkujących nieruchomość, odbierania odpadów z terenów wiejskich lub miejskich, a także od rodzaju zabudowy.
Do mniej istotnych zmian, które wprowadza nowelizacja, należy stworzenie podstawy do poboru opłaty w drodze inkasa oraz możliwość składania deklaracji o wysokości opłaty za pomocą środków komunikacji elektronicznej. Prawodawca lokalny musi przy tym mieć na uwadze fakt, że składanie deklaracji w formie elektronicznej jest przewidziane w ustawie, a tym samym w uchwale, określającej wzór deklaracji, taka możliwość musi zostać uwzględniona. W przeciwnym wypadku uchwała może zostać uznana za niezgodną z prawem. Wszystkie wydane do tej pory akty prawa miejscowego zostały, na mocy przepisu przejściowego, utrzymane w mocy, co nie oznacza jednak, że nie należy ich dostosować do nowego brzmienia przepisów ustawowych, jako przepisów wyższej rangi.
Kompetencje nadzorcze nad uchwałami “śmieciowymi”
Nowelizacja “nie dotyka” natomiast kwestii organu nadzoru właściwego do oceny uchwał dotyczących stawek opłaty za odbiór odpadów. Analiza charakteru prawnego tejże opłaty przemawia za poddaniem przedmiotowych uchwał nadzorowi Regionalnej Izby Obrachunkowej. Zgodnie bowiem z art. 11 ust. 1 pkt 5 ustawy o regionalnych izbach obrachunkowych (t.j.: Dz. U. z 2012 r. poz. 1113)do RIO należy nadzór nad uchwałami w sprawie podatków i opłat lokalnych, do których mają zastosowanie przepisy ustawy – Ordynacja podatkowa. Takie odesłanie do Ordynacji podatkowej znajdziemy w art. 6q ustawy o utrzymaniu czystości i porządku w gminach, co stanowi poważny argument dla tezy, przyznającej kompetencje nadzorcze właśnie Regionalnej Izby Obrachunkowej. Stanowisko Ministerstwa Administracji i Cyfryzacji (początkowo) było jednak w tym zakresie odmienne, albowiem uznawało wojewodów za organ właściwy do kontroli legalności uchwał dotyczących opłat. Kwestii tej – aczkolwiek nie bezpośrednio – dotyczy orzeczenie Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Lublinie z dnia 28 grudnia 2012 r. sygn. I SA/Lu 932/12, w którym to orzeczeniu WSA oddalił skargę gminy na uchwałę kolegium RIO w przedmiocie stwierdzenia nieważności uchwały w sprawie wzoru deklaracji o wysokości płaty za gospodarowanie odpadami komunalnymi składanymi przez właściciela nieruchomości. W uzasadnieniu wyroku, WSA obszernie uzasadnił pogląd, przyznający kompetencje nadzorcze RIO oraz odniósł się do stanowiska Ministerstwa Administracji i Cyfryzacji, oceniając przedstawione w nim argumenty jako w znacznej mierze pozaprawne. Bez względu na trafność (lub też nie) argumentacji zawartej w stanowisku ministerstwa nie ma ono przymiotu wykładni oficjalnej ani tym bardziej autentycznej, lecz podlega ocenie adresatów ustawy jak każda inna opinia prawna w tym zakresie. Warto zaznaczyć, że oficjalne stanowisko Ministerstwa Administracji i Cyfryzacji uległo istotnemu złagodzeniu, albowiem ministerstwo – uwzględniając argumentację, zawartą w powołanym wyroku WSA – ostatecznie dostrzegło właściwą rolę (kompetencje) Regionalnej Izby Obrachunkowej w omawianym zakresie. Jednocześnie, zwrócono uwagę, że “(…) weryfikowanie legalności przedmiotowych uchwał oraz w konsekwencji podejmowanie środków nadzorczych będzie wymagało współdziałania regionalnych izb obrachunkowych oraz wojewodów (…).”
Zagadnienie kompetencji w zakresie badania legalności uchwał dotyczących deklaracji w sprawie wysokości opłat należy rozpatrywać również w świetle rozstrzygnięcia nadzorczego wojewody warmińsko-mazurskiego z dnia 29 stycznia 2013 r. sygn. PN.4131.62.2013. Wyrażone zostało bowiem stanowisko, zgodnie z którym nie znajduje uzasadnienia w przepisach ustawy zamieszczenie we wzorze deklaracji pasusu o odpowiedzialności karnej za zawarcie w deklaracji danych niezgodnych ze stanem faktycznym. Tym samym wojewoda, wyrażając swoje stanowisko, którego prawidłowość nie budzi jakichkolwiek watpliwości, faktycznie uznał się za oragan właściwy do dokonywania takiej oceny. Sygnalizowane powyzej przykłady wyraźnie wskazują, że w kwestii nadzoru nad uchwałami dotyczącymi opłat “śmieciowych” istnieje pewnego rodzaju spór kompetencyjny pomiędzy potencjalnie właściwymi w tej sprawie organami – wojewodą i RIO.
Wybór wykonawcy na usługę odbierania odpadów komunalnych
Nowelizacja nie zmieniła innej kontrowersyjnej regulacji – obowiązku udzielania zamówienia na odbieranie odpadów komunalnych zgodnie z ustawą z dnia 29 stycznia 2004 r. Prawo zamówień publicznych (tekst jedn. Dz. U. z 2010 r., nr 113, poz. 759 ze zm.), zwanej dalej “pzp”. Według ankiety przeprowadzonej przez Ministerstwo Środowiska pod koniec października zeszłego roku 88% gmin nie podjęło jeszcze żadnych działań w sprawie organizacji postępowania o udzelenie zamówienia publicznego w tym zakresie. Wydaje się, że powodem takiego powszechnego opóźnienia była niepewnośc stanu prawnego jednostek samorządu terytorialnego, które oczekiwały jeszcze na zmianę prawa w tym zakresie, gdyż możliwość wyjęcia spod rygoru stosowania przepisów pzp spółek komunalnych była zarówno przedmiotem odrębnych inicjatyw ustawodawczych jak i poprawek zgłoszonych do projektu senackiego. Ostatecznie jednak przepisy w tej kwestii nie uległy zmianie. Nic nie wskazuje również aby Ministerstwo Środowiska planowało w tym zakresie jakiekolwiek zmiany lub modyfikacje. W tej sytuacji gminom nie pozostaje nic innego, jak przystąpić do organizacji przetargu, zwłaszcza że 1 lipca 2013 r. wejdzie w życie przepis wprowadzający administracyjną karę pieniężną do 50.000 zł za niezorganizowanie przetargu, nakładaną przez wojewódzkiego inspektora środowiska.
Wymagany potencjał techniczny, czy sposób wykonania zamówienia
W kontekście czynności podejmowanych w celu należytego przygotowania postępowania o udzielenie zamówienia publicznego warto zaznaczyć możliwości ukształtowania poszczególnych istotnych warunków zamówienia. Zamawiający zawsze będzie uprawniony do sprecyzowania warunku udziału w postępowaniu i uzależnieniu go od posiadania przez wykonawcę odpowiedniego potencjału technicznego. Z drugiej zaś strony zamawiający powinien w opisie przedmiotu zamówienia, zwrócić uwagę na istotne kwestie związane bezpośrednio ze sposobem wykonywania zamówienia. Ograniczenie się do ogólnego stwierdzenia w treści specyfikacji istotnych warunków zamówienia, że “zamówienie powinno być wykonane zgodnie z powszechnie obowiązującymi przepisami prawa” wydaje się niewystarczające. Podkreślenia wymaga przy tym fakt, że również zamawiający powinien uwzględnić ustawowe wymagania nałożone na wykonawców, wpływające na faktyczny wzrost kosztów wykonania zamówienia. Zmiana stanu prawnego w takim zakresie powinna znaleźć odzwierciedlenie w szacunkowej wartości zamówienia (zasada należytej staranności przy szacowaniu wartości zamówienia). W tym kontekscie należy zwrócić uwagę m.in. na rozporządzenie Ministra Środowiska z dnia 11 stycznia 2013 r. w sprawie szczegółowych wymagań w zakresie odbierania odpadów komunalnych od właścicieli nieruchomości (Dz. U. z 2013 r., poz. 122). Rozporządzenie określa wymagania stawiane podmiotom odbierającym odpady w zakresie wyposażenia technicznego, pojazdów do odbierania odpadów komunalnych oraz usytuowania i wyposażenia bazy magazynowo-transportowej. Baza ta musi być usytuowana w gminie, z której terenu odbiera się odpady lub w odległości nie większej niż 60 km od granicy tej gminy na terenie, do którego podmiot odbierający odpady posiada tytuł prawny. Jednym z wymogów dotyczących pojazdów jest konieczność wyposażenia ich w system wykorzystujący technologię pozycjonowania satelitarnego (GPS) wraz z możliwością zapisywania i przechowywania danych o trasie pojazdu. Te i inne wymagania zawarte w rozporządzeniu mogą w praktyce stanowić istotną barierę dla firm decydujących się na udział w postępowaniu o udzielenie zamówienia publicznego. Powstaje zatem pytanie, na jakim etapie wymagania te muszą być spełnione – czy w chwili złożenia oferty, czy też nie później niż z dniem rozpoczęcia świadczenia usługi.
Wydawać by się mogło, że skoro, powołane wyżej rozporządzenie, dotyczy podmiotów odbierających odpady, to podmioty, które dopiero zamierzają prowadzić taką działalność po ewentualnym wygranym przetargu nie są jeszcze tymi wymaganiami związane. Konieczność dysponowania bazą na terenie gminy bądź w jej pobliżu może być trudna do spełnienia w szczególności przez przedsiębiorców, którzy dopiero zamierzają świadczyć swoje usługi na terenie konkretnej gminy. Z drugiej jednak strony należy wziąć pod uwagę treść przepisu art. 6f ust. 1 ustawy o utrzymaniu czystości i porządku w gminach, zgodnie z którym wójt, burmistrz lub prezydent miasta zawiera umowę z przedsiębiorcą wybranym w drodze przetargu. Dopuszczenie do udziału w przetargu wykonawców niespełniających wymagań określonych w rozporządzeniu mogłoby prowadzić do sytuacji, w której – pomimo wcześniejszych deklaracji – wykonawca po wygraniu przetargu i zawarciu umowy nie dostosuje swojego przedsiębiorstwa do wymogów określonych przepisami prawa. Z tego względu za celowe uznać należy żądanie przez zamawiającego spełniania przez wykonawców warunków, wynikających z powołanego wyżej rozporządzenia, już w chwili składania oferty.
Już wkrótce na naszym blogu napiszemy więcej na temat przygotowania postępowania o udzielenie zamówienia publicznego na usługę odbierania odpadów komunalnych.
